党的二十大报告指出，要加快建设网络强国、数字中国。而数据已经作为新型生产要素，对于数字中国的建设具有基础性价值。特别是此前中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称《意见》)，对数据产权、数据要素流通和交易制度、数据要素市场化配置机制及数据安全治理作出部署。数据作为新型生产要素，对于整个社会数字经济的发展都有着关键性价值，厘清数据产权制度是构建数据基础制度的基础性工作。

　　数据产权制度的关键性问题

　　要素市场运行的前提是产权配置清晰，产权不清的数据资源必然会限制数据市场的流通和交易。有关数据产权问题，早在2017年，习近平总书记就强调“要制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善数据产权保护制度”。近年来，有关数据产权的讨论分为两方声音，一方是重视这一基础性问题的解决，一方是提倡避而不谈的治理思路。当前已经到了不得不去面对和解决这一基础性问题的时候，因而需要关注如下几点关键性问题。

　　第一，有关数据产权的立法规定散见于各地政策性文件中，国家层面尚无统一的立法规定。特别是在2021年之后，各地有关数据要素的政策性文件出台较多，而数据产权的内容主要分散在各类文件中，各地的规定也有所不同。主要存在各地政府“自我赋权”、“模糊处理”、“规定不全面”等问题，这也就促使此次《意见》的出台，再次明确数据产权制度的重要性，无论对理论界和实务界都有着定纷止争的作用。接下来从国家层面制定数据产权相关的统一性规定已经非常必要，尤其是在《意见》的指引下细化数据确权的制度性内容是当务之急。

　　第二，数据确权不应只有所有权的确立，而应当构建符合数据独特属性的权属体系。当前国内外研究数据产权主要局限在所有权的问题上，这将不利于数据要素的市场运营和交易。数据具有有限排他、可分割、动态调整和技术依赖的独特属性，数据不能等同于石油等自然资源的确权思路，更不应当停留在所有权的层面。因而此次《意见》提出的数据确权治理路径是 “三权分置”的数据产权运行机制，充分考虑到了数据的独特价值，更好平衡数据权属与市场应用发展。

　　第三，构建数据分类分级确权授权使用机制。《意见》提出要建立数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用。这就说明数据产权不能“一刀切”，更不能够操之过急。从分类上看，数据可以分为公共数据、企业数据和个人数据，每一类数据相关联的主体和内容都是不同的。如公共数据的主体涉及面更广，不同阶段会有不同的参与主体，权属的确立就更难，但公共数据的开放又更为重要，所以平衡两者之间的关系就摆在了决策者面前。同时，各类数据的授权机制同样重要并有所不同，这无疑增加了数据产权制度的复杂性，能够平衡数据各类权利保护并兼顾效率最大的结果是数据产权运营的追求。

　　构建三权分置的数据产权运行机制

　　《意见》提出建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，这是接下来数据产权确立的核心内容。对于此项较新的治理机制，需要注意理解如下几点问题。

　　第一，数据产权分置的目标是将数据产权赋予人民，这是时代所需，也能够极大限度促进数据市场发挥更大价值。数据权属不清已经制约到数据交易市场的发展，充分挖掘数据的内在价值，让数据资源成果由人民共享是数据确权的目标。当然，也有人提出运用科斯定理从“效率观”的角度进行数据权属配置，即认为产权界定的目标是追求经济效率，不同的产权界定会带来不同效率的资源配置。此种观点也没有考虑到数据要素相比于其他要素的特性，如果一味追求经济效率，数据资源势必会形成归于几个大平台的垄断，更加不利于数据的开放和共享。只有将数据权属更多赋予人民，赋予市场中的消费者，才能满足时代所需，尊重客观规律。

　　第二，“数据资源持有权”是基于数据所有权特殊性的分离权利。所有权、持有权、经营权、使用权、占有权等都是产权体系中重要的构成，持有权不同于使用权和经营权，更加突出对数据资源的掌控，是脱离于所有权的分离权利。之所以设立“数据资源持有权”，本质上也是因为数据资源所有权的不确定性，从当前《意见》的表述导向上看，数据资源的所有权更偏向于属于全民所有。此项三权分置的运营机制可以类比于我国土地产权的机制，如针对于农村土地的权属，形成了农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置机制。

　　第三，数据三权的分工和定位是不同的。“数据资源持有权”是对于数据资源的掌控权利，如个人对个人所有的数据持有权，公司对公司所有数据的持有权，公共管理部门对公共管理服务中产生数据的持有权。“数据加工使用权”是对于数据的加工处理活动的使用权利，持有并不代表着数据的加工处理，在数据授权加工中尤为明显，因而使用权所涉及到的主体就更为多元。“数据产品经营权”是对于数据产品的经营性权利，数据从一开始的资源形态，经过加工处理，最后形成为数据产品，可以经营并产生收益。随着数据交易市场的快速发展，未来各类数据产品会更加多样和丰富，这也容易引发市场竞争的垄断和不公平性，因而更加公平、开放的数据产权运行机制是十分必要的。

　　建立数据产权制度需要关注的重要问题

　　当数据不确权，会限制数据的流通交易，而当数据产权机制确立后，随着数据广泛流通使用，势必会遇到其他方面的各类问题，如各方权益保护、安全、合规等方面的难点问题。数据产权制度作为基础性制度，绝不是制度本身出现问题，而是相关联的其他方面会出现连锁反应。如下几个方面是有关问题的思考与建议。

　　第一，健全数据要素权益保护制度。数据相关的权益保护主要包括数据财产权益和人格权益的保护。针对不同类型的数据保护内容是不一样的，如个人数据重点在于隐私保护与个人信息保护，企业数据的重点在于商业秘密与知识产权保护，公共数据较为复杂，可能同时包含个人数据和企业数据的内容。随着数据交易运营的快速发展，多方主体参与会使得各方权益保护更为重要。同时，数据也会经历动态发展的过程，针对不同时期的数据权益保护也不尽相同，实践中需要更加细化不同流程和阶段，并进行分类分级保护。

　　第二，重视数据全流程合规能够更好保护数据产权。数据产权制度的确立本质上就是从根源上划清各方主体的数据权益，确保数据运行的合规。此次《意见》指出要建立合规高效的数据要素流通和交易制度，完善数据全流程合规和监管规则体系，建设规范的数据交易市场。当前，数据合规已经逐步被重视并引入企业实践中，此后的数据合规需要结合三权分置的数据产权运行机制全面梳理并总结，明确各方权利和责任。以数据合规为契机，全面开展数据产权保护工作是较好的切入点，建立起公平、经济的数据要素流通和交易环境。

　　第三，安全是数据全流程的底线原则，数据产权制度也需要动态调整，适应数据市场的发展。此次《意见》指出要把安全贯穿数据治理全过程，守住安全底线，明确监管红线，加强重点领域执法司法，把必须管住的坚决管到位。数据产权制度本质上是根据数据独特产权属性而创立的，很难保证随着数据市场的未来快速变化而不变，当数据要素市场需要更合适的产权制度的时候，当前的数据产权制度进行不断调整也是必然的。这当中首要保障的就是安全底线，安全体现在数据权属、内容、技术、载体等层面，也贯穿于数据交易、授权、加工、开放、共享等全过程。有了安全的保障，使得数据产权制度更加坚固，数据要素的市场活力能够充分释放。(唐树源，为杉达学院法学系教师、数字商务研究中心副主任)